Incentivos para Mejorar la Conectividad Aérea en el Paraguay
Por Alejandro Piera
En aquel tiempo no existía competencia alguna entre los operadores. Desde el exterior, el acceso era extremadamente difícil. Nuestro país era el más aislado de toda la región. Al menos tres factores contribuyeron a esa situación. En primer lugar, el Paraguay atravesó por períodos económicos relativamente malos de exiguo crecimiento. Por lo general, el estado de la economía tiene una relación directa con el crecimiento del tráfico aéreo. En Latinoamérica, muchos analistas estudian el crecimiento teniendo en consideración al producto interno bruto (PIB).
Como regla y dependiendo de los mercados, el tráfico aéreo aumenta entre 1.5 y 3 veces con relación al PIB. En segundo lugar, desde la privatización de Líneas Aéreas Paraguayas (LAP) en 1994, el Paraguay adoptó una interpretación sumamente restrictiva y perjudicial del concepto de derechos y prerrogativas preferenciales del pliego de la licitación internacional. Además de favorecer al adquirente, ello significó una inmutabilidad tarifaria y la pérdida gradual de competencia en el mercado. En esencia, el Estado focalizó sus esfuerzos en proteger los intereses del adquirente y no los del consumidor. En tercer lugar, el Estado adoptó un rol extremadamente pasivo en su relacionamiento con los operadores aéreos. Es decir, jamás buscó la presencia de nuevas líneas aéreas para que desarrollen nuevas rutas. Bajo este modelo, el Estado no tuvo injerencia positiva alguna en la conectividad aérea del país. Ella solamente mejoraría cuando las lluvias trajeran bonanza económica (factor fundamental para una economía eminentemente agraria). Recién a partir del 2006, forzado por las visibles secuelas del aislamiento geográfico, la concepción del Estado con respecto a la conectividad aérea empezó a cambiar.
Analicemos el impacto de los incentivos introducidos a través de la modalidad denominada “rutas exploratorias.”
Rutas Exploratorias como Vehículo para Mejorar Conectividad
En el 2006, la Autoridad Aeronáutica realizó una actualización de todo su esquema de tasas por la prestación de servicios aeroportuarios y servicios de navegación aéreo (Decreto 8120/2006). En el Paraguay, la Autoridad Aeronáutica – hasta tanto se implemente efectivamente el proyecto APP – es no solamente regulador técnico, sino que además es el prestador de los servicios aeroportuarios y de la navegación aérea. Las tasas son fijadas y actualizadas por Decreto. A los efectos de mejorar las condiciones operativas, el Decreto 8120/2006 introdujo la figura de los denominados “vuelos exploratorios.” La norma facultó a la Autoridad Aeronáutica a “otorgar facilidades en las tarifas por los servicios prestados por un período máximo de un año a las compañías aéreas que deseen explorar nuevas rutas con origen /y o destino en un aeropuerto internacional.” El objeto central de la norma era exonerar el pago de ciertas tasas aeroportuarias y de navegación aérea a aquella línea aérea que introdujere un nuevo servicio aéreo que no estuviere siendo explotado por otro competidor. Aunque la reglamentación quedó a cargo de la Autoridad Aeronáutica, muchos aspectos resultaban imprecisos (e.g. qué se entiende por ruta exploratoria, incluye o no el aumento de frecuencias y capacidad, cuáles son las tasas exoneradas).
La exoneración alcanzó a TACA (Hoy Avianca), quien empezó sus operaciones desde Lima a Asunción. En el 2011, la Autoridad Aeronáutica alteró su esquema de tasas (Decreto 6615/2011). Con esta modificación, la norma extendió las exoneraciones a dos años y clarificó que ellas incluían a las tasas de protección al vuelo (e.g. servicios de navegación aérea), operaciones (e.g. tasas de aterrizaje), estacionamiento y asistencia en tierra (e.g. servicios de ground handling -). Esta exoneración contribuyó al inicio de las operaciones de COPA, BQB Líneas Aéreas y American Airlines.
En el 2012, la Autoridad Aeronáutica modificó nuevamente su esquema de tasas (Decreto 8701/2012). El concepto de rutas exploratorias permaneció inmutable. Posteriormente, en el 2014, a través del Decreto 2581/2014, el Poder Ejecutivo extendió la exoneración de las cuatro tasas por un año más (e.g. tres años). Esto facilitó el inicio de las operaciones de Air Europa.
Análisis Crítico
Los incentivos perseguidos con las rutas exploratorias buscan otorgar mejores condiciones para las líneas aéreas. Es decir, bajar sus costos operativos. Si bien es cierto que los cargos aeroportuarios solamente constituyen el 4% del global de los costos de una línea aérea, cualquier reducción es significativa si tenemos en cuenta que nos encontramos frente a una industria con márgenes de rentabilidad extremadamente bajos.
Desde su implementación, las rutas exploratorias han facilitado notablemente la presencia de nuevos operadores y con ello ha mejorado sustancialmente la conectividad aérea. Claro está, queda mucho por hacer. Muchos critican la implementación de las rutas exploratorias ya que representa una pérdida de ingresos genuinos de la Autoridad Aeronáutica. Bajo esta tesitura, ella estaría subsidiando a las líneas aéreas. Esta posición es errónea, ya que solamente tiene en consideración la pérdida de ingresos para el ente, ella no analiza de manera alguna el beneficio que aporta a toda la economía paraguaya la presencia de un nuevo operador, ni mucho menos el impacto de, por ejemplo, rutas directas a Estados Unidos, Europa o Centroamérica. En muchos casos, estas rutas han cambiado la cara de la conectividad aérea del país. Además, el impacto de las rutas exploratorias es significativo, si tenemos en consideración que el 65% de los ingresos de la Autoridad Aeronáutica depende del sector de las cargas aéreas y no de las tasas aeroportuarias y de navegación aérea.
Ampliando la Noción de Rutas Exploratorias
Aunque las rutas exploratorias han sido una experiencia exitosa, su alcance podría ser expandido aún más. La norma debería contener definiciones más precisas. Ruta exploratoria debería comprender toda aquella ruta internacional o nacional que, al momento de ser solicitada, no se encuentre servida por operador alguno. Ella solamente debería ser aplicable a las operaciones regulares, tanto de pasajeros como de cargas aéreas.
Además de abarcar a las 4 tasas, ella pudiera comprender otras exoneraciones, incluyendo pero sin limitarse a: i) los costos de los avisos publicitarios; ii) los cargos aplicados a las empresas de catering; iii) los costos de alquiler; y iv) los cargos aplicados al material de abastecimiento (e.g. piezas, repuestos, ítems de catering). Si con motivo del lanzamiento de una ruta exploratoria, otros operadores se animaren a prestar servicios en la misma ruta exploratoria, dichos operadores podrían tener derecho a los beneficios mencionados más arriba, siempre y cuando el servicio se inicie antes de cumplirse un año del inicio de las operaciones del primer operador que tuvo derecho a dichas exoneraciones. Ahora bien, si el operador se retirare del mercado paraguayo antes de cumplirse los 4 años de haberse iniciado su operación al país, dicho operador debería devolver íntegramente el importe de las exoneraciones concedidas.
La norma también podría contemplar la situación de los operadores existentes y en particular cuando ellos realizan un incremento de frecuencias o el aumento de capacidad de sus operaciones regulares. Esto aplicaría para aquellos operadores que ya se encuentren prestando servicios aéreos regulares en el país pero que incrementen las frecuencias de sus operaciones (e.g. mayor cantidad de vuelos) o aumenten su capacidad (e.g. utilicen una aeronave más grande). En el estado actual, estos supuestos no caben bajo la noción de rutas exploratorias. En el caso del incremento de frecuencias, se podría pensar en otorgar la exoneración total de las cuatro tasas, pero solamente aplicable a los nuevos vuelos. En el caso del aumento de la capacidad, siempre y cuando fueran operaciones regulares, la exoneración podría ser del 50%.
Desafíos futuros
Las rutas exploratorias se han constituido en una herramienta fundamental para mejorar las alicaídas condiciones de la conectividad aérea del país. Es indudable que mucho hemos logrado. Quizás el mayor desafío que tenga el Paraguay en el corto y mediano plazo sea determinar cuál sería la relación entre las rutas exploratorias (como mecanismo de incentivo para mejorar la conectividad) y la implementación del proyecto de APP que busca la construcción de un nuevo terminal aeroportuario. Los pliegos de licitación nada dicen al respecto.
Varios oferentes hicieron consultas al respecto. Sin embargo, las respuestas fueron, en el mejor de los casos, poco claras. Existen beneficios otorgados a través de esta modalidad que continuarán en vigencia incluso cuando la sociedad de objeto específico tome el control del AISP. Independientemente a la decisión que se tome sobre este tema, lo que debemos recordar es que el proceso de re-estructuración de la infraestructura aeroportuaria poco servirá, aun cuando pudiéramos contar con un cascarón edilicio que sea un ícono arquitectónico como muchos lo han destacado, si dicho proyecto no pasa a constituirse en un factor para mejorar la conectividad aérea del país.
Precisamos conectarnos al mundo de manera rápida, económica, eficiente y segura. No será suficiente contar simplemente con un nuevo terminal aeroportuario. Los mecanismos de incentivos de rutas pueden contribuir a este fin.
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