Las APPs en Paraguay: Desafíos más allá de la palada inicial

El marcado crecimiento económico experimentado en los últimos 15 años no ha ocultado nuestra paupérrima infraestructura pública. A pesar de los notables avances de la economía, el Paraguay continúa siendo furgón de cola.

Por Alejandro Piera

Pensemos en las grandes aéreas de la ciudad de Asunción que no cuentan con desagüe cloacal. En ellas el pozo ciego sigue siendo una realidad, incluso para las zonas más exclusivas, las autopistas continúan siendo conceptos foráneos. Varios pasos a desnivel han sido objeto de burlas. Además de reflejar una imagen pueblerina, nuestros aeropuertos no cuentan con la funcionalidad requerida del siglo 21. De igual manera, la situación de los puertos y el dragado de los principales ríos navegables no se encuentran de acorde con las exigencias de un país que pretende ser el principal actor de una hidrovía internacional. Históricamente, todas estas falencias se han traducido en la generación de costos adicionales que conllevan una notable pérdida de competitividad para el país.

A los efectos de subsanar algunas de estas marcadas deficiencias, en el 2013, el Congreso Nacional sancionó la Ley 5102/13, “De Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a Cargo del Estado” (Ley APP).  Desde la discusión en el proceso de su elaboración, la Ley APP ha despertado muchísima expectativa. Muchos consideraban que ella permitiría una solución rápida a los acuciantes problemas de infraestructura pública. Otros, desde el inicio, se mostraron sumamente escépticos.

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La Ley APP

La Ley APP es un vehículo legal para atraer inversiones de envergadura para desarrollar, implementar y administrar proyectos de participación público privada en infraestructura pública. Sus áreas de interés son los proyectos viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, proyectos de hidrovías, de dragado y mantenimiento de la navegabilidad de los ríos, equipamiento y desarrollo urbano, abastecimiento de agua potable y saneamiento. La diversidad de las áreas comprendidas es el reflejo de las carencias experimentadas en la materia.

La Ley APP encomienda al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) el rol de Administración Contratante (AC) en aquellos proyectos de participación público privada en el ámbito de los transportes y vías de comunicación, incluyendo el dragado y señalización de los ríos y los aeropuertos. Ello quiere decir que, para dichas áreas, el MOPC es el órgano competente de llevar adelante el desarrollo, selección, adjudicación y ejecución de los proyectos. En el caso que existan otros órganos con competencias sobre dichas áreas (e.g. reguladores sectoriales), la Ley APP taxativamente traspasa dichas funciones al MOPC.

A la fecha, numerosos proyectos han sido presentados, tanto de iniciativa pública como de iniciativa privada. Algunos ya han sido desestimados. Otros, en cambio, siguen en curso. Por ejemplo, recientemente, el MOPC ha adjudicado la ampliación y duplicación de las rutas nacionales 2 y 7 al consorcio Sacyr S.A. – Mota Engil S.A. – Ocho A. – un proyecto de aproximadamente US$ 520 millones. La rehabilitación, mejoramiento y ampliación de las rutas 1 y 6, el dragado de apertura, señalización, operación y mantenimiento de la hidrovía del Río Paraguay, así como el desarrollo del tratamiento de agua potable, red de alcantarillado sanitario y planta de tratamiento de efluentes de Ciudad de Este, se encuentran en la fase de pre-factibilidad. Por otro lado, se espera que, antes de finalizar el 2016, el MOPC adjudique a uno de los tres oferentes privados que continúan en puja, la ampliación y mejoramiento del Aeropuerto Internacional Silvio Pettirossi de la ciudad de Asunción (construcción del nuevo terminal aeroportuario). A pesar que muchos de estos proyectos van a ser implementados por el MOPC en el corto y mediano plazo, es indudable que la ciudadanía esperaba mucho más. A tres años de la sanción de la Ley APP, todavía no se ha dado la palada inicial del primer proyecto.

A los efectos de sugerir mejoras para el futuro, analicemos cuáles han sido algunos de los principales desafíos experimentados a lo largo del proceso.

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Principales desafíos

El desarrollo, implementación y gerenciamiento de proyectos de infraestructura pública ha tropezado con algunos notorios inconvenientes. En primer lugar, en cierta manera, la APP ha desnudado lo difícil que es para el Estado ejecutar proyectos de esta naturaleza. Éste ha sido un problema crónico que hemos arrastrado por décadas. Esta administración ha sido la que más ha invertido en infraestructura pública desde el inicio de la transición democrática. Ahora bien, el Estado no tiene la gimnasia necesaria para llevar adelante este tipo de proyectos, al estado le ha costado entrar en ritmo de competencia.

Por otro lado, a pesar de las altas inversiones realizadas en capacitación de recursos humanos por esta administración, existen notorios déficits en el know-how del personal para manejar los proyectos. En otras palabras, el estado no cuenta con el contingente de gente preparada para llevar adelante estos proyectos. Y aun cuando pudiera contar con dicha gente, el estado probablemente la pierda rápidamente. Al pagar salarios irrisorios no acordes con la responsabilidad de los cargos encomendados, el estado no puede competir con el mercado laboral del sector privado. Es inconcebible que la cabeza de un regulador sectorial que maneja un presupuesto anual de US$ 50 millones gane tan sólo Gs. 20 millones de salario, o que la persona que tiene a su cargo una cartera de proyectos de infraestructura pública de aproximadamente US$ 1.000 millones perciba Gs. 22 millones mensuales.

En segundo lugar, la ausencia de personal calificado ha hecho necesario la contratación de un contingente importante de consultores extranjeros. Es indudable que la presencia de los mismos ha sido vital para llevar adelante los proyectos, ya que sin ellos, simplemente no hubiéramos podido avanzar. Ahora bien, cuando se da esta situación, existen dos grandes desafíos. Por un lado, a los extranjeros les cuesta abocarse y entender las peculiaridades y vicisitudes propias del mercado local. Se recurre con frecuencia a las recetas internacionales. Por otro lado, lo vertiginoso que son los proyectos no necesariamente permite el traspaso de know-how a los expertos nacionales.

En tercer lugar, la Ley APP ha sido redactada desde una perspectiva eminentemente foránea, sin en muchos casos tener en cuenta las características de nuestro país. La internalización de las normas por sus principales actores no ha sido un proceso de fácil digestión. En muchos casos se nota claramente que la Ley APP está concebida para la construcción de rutas cuando no todos los proyectos de infraestructura pública son iguales. Cada uno tiene sus particularidades, algunos casos requerirán de reformas sustanciales al marco jurídico, y la Ley APP y su decreto no serán suficientes.

En cuarto lugar, la absorción de competencias a favor del MOPC en detrimento de ciertos reguladores sectoriales (para algunos proyectos) ha sido, en el mejor de los casos, una decisión controvertida. Por un lado, es cierto que, por lo general, los reguladores sectoriales no han demostrado mucha eficiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura pública.  Por el otro, el MOPC no tiene experiencia con el quehacer de ciertos sectores, lo que dificulta el entendimiento del verdadero objeto perseguido con los proyectos a la hora de administrarlos. La tensión inter-institucional deviene innecesaria.

En quinto lugar, y en relación con el punto anterior, estos proyectos han demostrado la poca cultura que tenemos los paraguayos en la colaboración inter-institucional. El trabajo inter-agency, al decir de los estadounidenses, es todavía una materia pendiente que requerirá de una gimnasia mucho mayor.

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En sexto lugar, todos nosotros, en mayor o menor medida, padecemos del síndrome de la palada inicial, todos queremos que las obras comiencen ya, pero nuestra ansiedad muchas veces nos nubla la vista. Dichos proyectos son de larguísima duración. Aunque el inicio es importante, mucho más relevante es que el estado tenga la capacidad de administrarlos eficientemente durante toda su ejecución, y este aspecto no puede ser soslayado.

Hemos avanzado mucho en pos de mejorar nuestra infraestructura pública, pero es obvio que los desafíos son enormes. La ciudadanía reclama resultados concretos. Aun cuando demos la palada inicial, quedará mucho por hacer. Las ganas de empezar no deben hacernos perder la vista donde reside el interés público perseguido con la implementación de cada uno de los proyectos.

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